半月谈记者 谢云挺
基层治理是国家治理的基石，也是社会稳定的基础工程。
基层治理怎么抓？这是一道问答题。奋力建设“重要窗口”的浙江省努力学深悟透中央精神，在国家治理的制度框架下，谋划实施“县乡一体、条抓块统”集成改革，为基层治理提供了一个观察窗口和系统化解决方案。
基层治理，浙江怎么看？
多年来，基层治理任务重、压力不小，遇到不少难点、堵点。如何疏解矛盾，夯实治理根基，各地都有紧迫感，并努力探寻解决之道，浙江也不例外。
记者采访注意到，浙江谋划基层治理，有几个角度的系统思考：
一是全国所有到县一级的机构改革任务在2019年3月基本完成后，如何有效推动审批执法服务重心下沉？作为最基层行政单位的乡镇政府如何有效呼应变化后的新体制？浙江认为，这次机构改革是一次系统性、全面性、重塑性的改革，但最终要通过乡镇层级改革实现效用最大化。乡镇是政权的基础、发展的重点、稳定的关键，是承上启下的重要纽带，浙江着眼于建设“重要窗口”示范样本，立足实际，做好乡镇改革“后半篇”文章，推进机构改革“物理变化”向“化学反应”转变。
二是纵观以往基层治理的难点和堵点，比如，基层负担、政策“空转”、责任“甩锅”、信息壁垒、庸懒干部等等，其重要原因是治理主体的“碎片化”，导致治理效果的“内卷化”。现行条块分割的政府管理体制，使得治理的职能分散在不同层级和不同管理部门，限制了基层主体乡镇的行动能力。浙江认为，要以“大治理”和“越到基层越综合”的理念，打通县乡断层，理顺条块关系，增强乡镇统筹力，破解基层治理“碎片化”问题。
三是“国家治理效能得到新提升”是“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，而具体到省域层面，浙江认为，要紧扣基层治理重大需求，系统地而不是零散地、普遍联系地而不是孤立地推进基层治理。要坚持整体谋划、系统重塑，用创新的思路和办法，推动治理共性问题破解，尤其是要善用数字化改革新动能、新手段，不断推动和深化区域“整体智治”，把“中国之治”的制度优势转化为“走在前列”的治理效能。
记者了解到，2019年上半年，该省设区市衢州主动呼应机构改革变化后的新体制，大胆探索，在全市103个乡镇（街道）创新实施赋能乡镇的“模块化”改革，为省委谋划推进“县乡一体、条抓块统”改革，积累了宝贵经验。同年11月，浙江省委十四届六次全会审议通过《高水平推进省域治理现代化的决定》，把“县乡一体、条抓块统”改革写进《决定》。
所谓“条抓”，就是全面推动职能部门在保障履行“条线”专业职责基础上，更大程度放权基层、服务基层。“块统”则把乡镇做强，提高对资源、平台、队伍的统筹协同能力。“县乡一体”就是打通县乡断层，形成扁平高效的治理共同体。
此项改革是浙江省委着眼省域整体破解基层治理难题的重大集成改革，衢州市域正是这项改革的试验田、先行区，也是全省唯一的全市域改革区。
2020年10月，浙江省委在衢州先行先试的基础上，作出推进全省改革试点部署，把衢州作为深化试点地区并扩面到省内其他设区市的14个县（市、区），探索在省域平台、数据、体系与基层“条块”衔接贯通的方法和路径，取得可喜成效。
2021年岁末，这项重大改革在全省域推行实施。
2021年岁末，“县乡一体、条抓块统”集成改革，在浙江全省域推行实施。
浙江怎么改?
3年前，衢州创新乡镇“模块化”运行机制，为全省谋划实施“县乡一体，条抓块统”集成改革找到了突破口。
当时，衢州市委以职能整合协同的大部制思路，把繁杂的乡镇工作整合归类为“大党建、大协调、大治理、大执法、大经济、大服务”等六大功能模块，把所有“七站八所”人员以及乡镇干部，纳入模块，重组力量，打通使用，实行模块牵头人负责制的模块化管理，牵头领导由乡镇（街道）班子成员担任，乡镇（街道）党（工）委书记统筹抓总。
例如，把以前乡镇（街道）内设的党建工作办公室、监察办公室、工会、团委、妇联等机构，有机整合成“大党建”模块，统筹纪组宣统群团等工作；把各自为政的派驻执法机构整合成“大执法”模块，“一支队伍管执法”，改变了“乡镇看得见管不着”和“部门只管自己能管的”的现象。
记者注意到，用“模块化”思路，可以最小的阻力实现“条抓”，推动乡镇工作从割裂的“条线”向统筹的“块面”升级，增强乡镇在基层社会治理中的“块统”作用。
图为衢州市柯城区荷花街道的模块化改革办公场所。
近年来，衢州在乡镇“模块化”实践基础上，在省委战略谋划指导下，不断推进“县乡一体、条抓块统”改革走深走实，建构起县域上下以乡镇为平台枢纽的“主”字形的治理组织架构和操作体系，形成县域整体贯通条抓块统，较好破解了资源下沉难、乡镇统筹难、县乡协同难等问题，形成乡镇围绕群众转、部门围绕乡镇转、大家围绕基层转的新气象。
浙江此项改革脉络可概述为：以党建统领、利民为本为指导思想，两条改革主线齐头并进。一是在线下，用乡镇“模块化”思路打破“碎片化”治理困境，增强乡镇“块统”功能，厘清县乡权责界面，构建专业化管理，模块化统筹，协同联动的体制机制。二是在线上，重视数字赋能，用“智治”的思路和手段，推进上下左右平台贯通、应用贯通、体制贯通，优化治理形态，探索“整体智治”。
衢州市委常委、组织部部长陈玲芳说，衢州在增强乡镇“块统”功能，推进改革驱动力方面，有不少做法成为全省推广的经验。比如，赋予乡镇对派驻干部的指挥协调权、考核管理权、推荐提名权、反向否决权，推动派驻干部与乡镇干部“同吃一锅饭”；创新考评机制，全面优化关键绩效指标（KPI），实现派驻干部、乡镇干部一体考评、精准考评，激发干部活力等。
“推动改革落地见效，‘人’是关键。”陈玲芳说，衢州针对乡镇工作人员有行政、事业、编外和派驻干部等多种身份特点，存在苦乐不均等积弊，总结基层探索，推广实施打破身份标签的“四维考评”机制，变身份管理为岗位管理，活力彰显。
记者了解到，这“四维考评”是指“岗位赋分+模块评分+组团积分+专班计分”的“四维”综合考评体系，最早来自衢州柯城区荷花街道的创新实践。他们把街道工作与模块化相对应，梳理设置了87个岗位，让所有工作人员全部入模入岗，双向选择上岗。如“岗位赋分”，能力强的，可选高分值的岗位，甚至可选多个岗位，以实绩论英雄。一年下来，干部绩效奖励最多与最少相差5万多元，不仅激发了干部潜能，盘活了人力资源，也提升了行政效能。
浙江推广衢江区打破乡镇工作人员身份标签的“四维考评”机制。
衢州市委副书记、政法委书记徐良平说，“县乡一体、条抓块统”集成改革，其实是“制度+技术”双轮驱动推进变革型组织的建设过程。“数字智治很重要，可以利用数字与智能技术提高治理效率、破解治理瓶颈、化解治理困局。”
据了解，衢州在省委改革办牵头的专班指导下，一方面，在乡镇“六大模块”基础上升级建强乡镇综合指挥室，与乡镇大党建模块合署，由乡镇书记兼任指挥室主任，强化统一指挥，让“条”的资源沉下去，“块”的力量统起来。
另一方面，按照标准化、智能化、一体化的思路，以事项为切入，以事件为核心，推进制度机制、业务技术全面融合。比如，衢州对照省级五大系统已贯通到市县的92个重大应用，进行分类梳理，对39个需贯通到乡镇的应用进行打通。对原市里统建的“邻礼通”“村情通”进行整合，拓展提升“浙里党群心联心”应用，链接到村社全科网格、家家户户，畅通上情下达、下情上传。
“衢州的改革已在疫情防控、重大活动安全保障等统筹发展与安全实践中展现出显著效果。”徐良平说，我们的目标，就是信息全渠道归集、事件全流程闭环、业务全领域融合、算法全方位跃升，实现平台通、应用通、体制通。
“综合集成，效果彰显”
这场牵一发动全身的“县乡一体、条抓块统”改革，通过打通基层治理体制机制和数字赋能，实现了多跨协同推进治理难题的突破。农民建房服务监管“一件事”是浙江这次改革聚焦民众高需求的多跨事项，实施诸多“一件事”集成联办的其中一例。
2021年4月 衢州举办基层治理“一件事”PK赛。
农民建房是老百姓的人生大事，其服务监管也一直是政府和百姓共同关注的“烦心事”，群众觉得建房审批资格不透明，审批时间长；政府感到，监管不及时、风貌管控难、信访问题多。这项改革涉及农业农村、自然资源、建设、综合执法、信访等部门和属地乡镇、村居，流程多、环节多，需要“条块”高度协同。
浙江启动“县乡一体、条抓块统”改革试点后，在省委改革办指导下，衢州市衢江区先行先试，明确农民建房服务监管“一件事”牵头部门为农业农村部门，乡镇（街道）、村（社区）和相关县级部门在不同环节不同场景履行相应职责，通过提前公示建房资格、乡镇（街道）联合审查、建房风貌通用图集参考、“信用+巡查”等方式，精简优化各项流程，建房审批实现全程线上可办、审批时间由原来的90天缩短至17天以内，实现了农民建房不用跑、不出村。
2021年该区农村建房问题信访件同比下降46%。目前，农民建房服务监管“一件事”已在衢州全市域实施，并纳入全省数字化改革重大应用“一本账”，由省住房和城乡建设厅牵头在全省推广。
“像农民建房之类的‘关键小事’在群众眼里就是‘大事’。”浙江省委改革办副主任谢小云说，许多“关键小事”往往需要跨领域、跨部门、跨层级处置，存在办理慢、流程繁等而日渐累积成突出问题。浙江在这次改革中，聚焦高频、高权重、高需求的多跨事项，推进“一件事”集成联办，每件事都由一个部门牵头，明确条抓的责任，打破部门壁垒，推动流程再造，实行智能交办、闭环管理。目前，全省各试点县平均推出13件基层治理“一件事”集成改革项目，归并同类事项后全省共72件，其中44件已上线运行，线上办理量逾10万件。
记者注意到，“县乡一体、条抓块统”改革，带来的不仅仅是实现“一件事”集成改革成果突破，还有不少综合集成，效果彰显。比如，常山县“大综合一体化”行政执法改革，成为了全省推广的经验。
常山县主要做法是，将原分散在文广旅体、农业农村、林水、人社、资规、发改、民政、经信等8个部门的行政处罚权及相关行政检查权、行政强制权集中由县综合行政执法部门行使，相关部门不动执法编制，将人员抽调一起，实体化办公，形成“大综合一体化”行政执法模块。同时，在重点乡镇重组执法队，把全县60%以上的行政执法力量下沉乡镇，每支队伍辐射周边1-2个乡镇，形成县乡无缝对接的“一支队伍管执法”运行架构。
据常山县介绍，该县创新打造行政执法集成应用平台，构建“乡呼县应、协同联动”的事项流转机制，简化案件办理流程，大大提升了执法效能。2021年5月运行以来，已参与处置各类事项逾2000件，立案查处办案数占全县总案件的80%。
浙江的启示
浙江省委从省域治理权限、职责特点和实践需要出发，探索实施“县乡一体、条抓块统”改革，基层治理的重点、难点、堵点问题得到有效突破，共性成果逐步显现。
有三个关键词的启示：
一是“整体政府”。记者采访调查过程中深切感受到，浙江在谋划和推进基层治理贯穿着“整体政府”理念。从提出探索“县乡一体、条抓块统”改革，到要求实现“整体智治”目标，浙江跳出“治理”看“治理”，站在推进变革型组织建设高度，审视基层治理，找到改革突破口和把握实践的走向。
浙江基层治理贯穿着“整体政府”理念，图为县级社会治理中心架构图。
这项重大集成改革通过横向和纵向统筹协调的思想与行动，来寻求实现预期利益。从最初在衢州试点乡镇“块统”，推行模块实战运行，到建设乡镇“四平台”智治中心；从重塑条块关系，打通县乡断层，到强化“条”的专业性管理和“块”的综合性治理；从衢州一地先行先试，到扩面全省14个县（市、区）深化试点，协调和推进全省域“整体智治”。其改革思路，以整合、协调和责任为主线，不断从分散走向集中，从破碎走向整合，从部分走向整体。
二是数字思维。数字如水，无界、流动；数字如山，理性、准确。在数字时代，数字，让全物互联、全景交互成为可能。浙江“县乡一体、条抓块统”集成改革，其实就是数字化改革在基层治理方面的集成探索，以数字化治理机制贯穿改革全过程。
浙江在试点中，按照“标准化、智能化、一体化”的改革思路和“基层有需求主动接，上级有要求必须接，平台有功能能够接”的目标指向，突出数字赋能，探索推进基层向上能承接省五大系统应用，向下能延伸直达村社全科网格，横向能实现“一件事”集成联办、能做到“一支队伍管执法”等集成智通，努力实现不同层级的“条线”“块面”的平台、应用和体制的全面贯通，提升基层治理质效。
三是“化学反应”。记者注意到，浙江这次改革注重对基层治理体系的系统性、整体性重构，具体的改革思路与基层的实际需求密切结合，让基层干部普遍感到“接地气”。并且，省委要求“一把手”抓、抓“一把手”，重视流程再造促进改革“化学反应”落地。
比如，强化乡镇“块统”，不仅仅是给乡镇下放权限，背后有“条”“块”之间逐项明确的责任清单、协同机制、履职流程，还有对部门派驻干部系统的考核办法等流程再造，以保障乡镇“块统”功能的有效发挥。
浙江工商大学校长郁建兴说，浙江利用数字与智能技术撬动“县乡一体、条抓块统”改革，让基层治理发生“化学反应”效果明显。“‘数字化’意味着可标准化、可透明化，最大化地降低组织运行成本，提高效率。”郁建兴说，“浙江通过这项改革可以不断优化群众办事体验，可以全面提升基层治理能力和水平。”
