阳春时节，长江巫山段呈现出“一江碧水、两岸青山”的秀美景象 郝源 摄
半月谈记者 王贤
一年多来，长江保护法实施取得明显成效的同时，一些立法和法律衔接配套等方面的不足也逐渐暴露。
概念界定不清，落实力度不一
干支流岸线、重要支流等概念的界定，是长江保护法实施中争议较多的地方。中国法学会副会长吕忠梅说，长江保护法对“长江支流”的界定不够清晰，实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围争议较大，导致“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”的规定难以实施。
受访执法人员表示，各地宣传落实长江保护法力度不一，存在干流省份强于支流省份、长江经济带省份强于其他省份、市县层层衰减的现象。水利部、司法部联合开展的长江流域水行政执法监督检查发现：对于非法采砂的行政处罚，除长江干流按长江保护法处罚外，流域内不少其他区域执行其他法律法规。
长江保护法对船舶污染物处理有明确要求，但干支流落实力度不统一。“大量支流船舶进出长江干线，这些船舶防污染设备配备、管理、船员环保意识相对较差，偷排直排时有发生。”长江海事局局长阮瑞文说，“支流部分港口码头污染物接收设施建设不完善，部分实施‘零排放’船舶进入支流无法及时交付污染物，影响船舶‘零排放’积极性。”
法律衔接不畅出现“倒挂”
半月谈记者调研发现，由于相应的法律衔接、配套性立法和法规清理工作未能及时跟进，长江保护法在实施中存在痛点。
——法律衔接不畅，行政处罚与刑事处罚“倒挂”。长江保护法关于非法采砂行政处罚货值的规定与《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》中关于非法采砂入刑货值标准存在交叉，导致行刑衔接不畅。
“长江保护法以货值10万元为界，分处两种高额罚款;‘两高’司法解释对长江干流非法采砂入刑起点大多是5万元，货值5万元以上就要移送司法。”业内人士表示，刑事处罚通常重于行政处罚，但在这个问题上存在行刑“倒挂”的可能。
以湖北某江段非法采砂案为例，如不法分子采砂时长不足1小时或采砂总量不足1000吨、货值不足5万元，可能被处没收违法所采砂石、采砂船并处罚款20万元至200万元的行政处罚;若采砂1100吨、货值5.5万元，可能被处没收违法所采砂石，判处有期徒刑6个月(缓刑)，并处罚金2万元的刑事处罚。从经济角度看，不法分子可能会多次、疯狂盗采而选择刑事处罚，以规避行政处罚带来的经济风险。
渔政执法船队从长江武汉段江面驶过 程敏 摄
——配套性立法和技术标准等未及时跟上，影响法律实施效果。为破解“九龙治水”困局，长江保护法创造性地建立多层次流域统筹协调机制，但由于缺乏配套立法，长江流域专门、统一联动协调机制尚未建立，地区、部门间协作机制虚多实少。
“联合执法、合作协议搞了很多，但还没有建立多部门多地区协作的平台和长效机制，谁来牵头、谁当‘群主’没有确定，合作多流于形式。”多位流域管理机构负责人说。
——法律标准尺度不统一，类案不同判。在罪与非罪这个问题上，长江干流省份间标准不一。半月谈记者从长江委了解到，非法采砂的货值入刑标准，四川省是禁采区(期)7万元以上，干流沿线重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海七省市都取下限，即5万元。
2019年，长江江苏段被划入新成立的南京海事法院管辖，长江海事审判被“切香肠”。“案子被分割到不同的海事法院审理，同一部法律，判决可能是截然不同的，这显然不及专门法院‘统一司法权’的固有优势。”人保财险宜昌市分公司高级业务主管赵定惠说。
查漏补缺助良法善治
针对长江保护法实施过程中暴露的问题，吕忠梅等人建议，尽快对长江保护法涉及的立法问题进行梳理，对相关县级行政区、干支流岸线、主要支流等概念予以立法解释、明确。
加快配套法规制度建设，加强行政执法与刑事司法的衔接。长江航务管理局局长付绪银认为，要突出“统”“共”二字，在政府统一领导下，统筹各方力量，建立全方位、多层次的执法联动和行政执法与刑事司法衔接机制。尽快建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作。
多位专家建议，立法机关及有关部门平衡长江保护法与“两高”司法解释的关系，加大对非法采砂的刑事处罚力度，使行政处罚与刑事处罚协调统一。同时，出台更多可操作性的配套法规和实施细则，将原则性较强的长江保护法变为具体举措。
此外，可研究制定长江保护法行政处罚自由裁量权基准，结合违法行为发生地的具体实际，细化行政处罚裁量权、统一执法标准和尺度。还可考虑设立长江生态法院，构建起与长江保护法相配套相适应的全流域、一体化的司法保护机制。
